國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見

國發(fā)〔2016〕14號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

保障城鄉(xiāng)特困人員基本生活，是完善社會(huì)救助體系、編密織牢民生安全網(wǎng)的重要舉措，是堅(jiān)持共享發(fā)展、保障和改善民生的應(yīng)有之義，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)的必然要求。長期以來，在黨和政府的高度重視下，我國先后建立起農(nóng)村五保供養(yǎng)、城市“三無”人員救濟(jì)和福利院供養(yǎng)制度，城鄉(xiāng)特困人員基本生活得到了保障。2014年，國務(wù)院公布施行了《社會(huì)救助暫行辦法》，將城鄉(xiāng)“三無”人員保障制度統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度，我國城鄉(xiāng)特困人員保障工作進(jìn)入新的發(fā)展階段。為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、相關(guān)政策不銜接、工作機(jī)制不健全、資金渠道不通暢、管理服務(wù)不規(guī)范等問題，切實(shí)保障特困人員基本生活，根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，現(xiàn)就進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度提出以下意見。

一、總體要求和基本原則

(一)總體要求。

以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以解決城鄉(xiāng)特困人員突出困難、滿足城鄉(xiāng)特困人員基本需求為目標(biāo)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)力量作用，在全國建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政策銜接、運(yùn)行規(guī)范、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的特困人員救助供養(yǎng)制度，將符合條件的特困人員全部納入救助供養(yǎng)范圍，切實(shí)維護(hù)他們的基本生活權(quán)益。

(二)基本原則。

堅(jiān)持托底供養(yǎng)。強(qiáng)化政府托底保障職責(zé)，為城鄉(xiāng)特困人員提供基本生活、照料服務(wù)、疾病治療和殯葬服務(wù)等方面保障，做到應(yīng)救盡救、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)。

堅(jiān)持屬地管理。縣級以上地方人民政府統(tǒng)籌做好本行政區(qū)域內(nèi)特困人員救助供養(yǎng)工作，分級管理，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化管理服務(wù)和資金保障，為特困人員提供規(guī)范、適度的救助供養(yǎng)服務(wù)。

堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。健全城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)工作管理體制，在政策目標(biāo)、資金籌集、對象范圍、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，確保城鄉(xiāng)特困人員都能獲得救助供養(yǎng)服務(wù)。

堅(jiān)持適度保障。立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，科學(xué)合理制定救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與其他社會(huì)保障制度銜接，實(shí)現(xiàn)特困人員救助供養(yǎng)制度保基本、全覆蓋、可持續(xù)。

堅(jiān)持社會(huì)參與。鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社會(huì)力量通過承接政府購買服務(wù)、慈善捐贈(zèng)以及提供志愿服務(wù)等方式，為特困人員提供服務(wù)和幫扶，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、參與特困人員救助供養(yǎng)工作的良好氛圍。

二、制度內(nèi)容

(一)對象范圍。

城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，同時(shí)具備以下條件的，應(yīng)當(dāng)依法納入特困人員救助供養(yǎng)范圍：

無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定義務(wù)人無履行義務(wù)能力。

具體認(rèn)定辦法由民政部負(fù)責(zé)制定。

(二)辦理程序。

申請程序。申請?zhí)乩藛T救助供養(yǎng)，由本人向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)提出書面申請，按規(guī)定提交相關(guān)材料，書面說明勞動(dòng)能力、生活來源以及贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)情況。本人申請有困難的，可以委托村(居)民委員會(huì)或者他人代為提出申請。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)以及村(居)民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解掌握轄區(qū)內(nèi)居民的生活情況，發(fā)現(xiàn)符合特困人員救助供養(yǎng)條件的人員，應(yīng)當(dāng)告知其救助供養(yǎng)政策，對無民事行為能力等無法自主申請的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)幫助其申請。

審核程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況以及其他證明材料等進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，于20個(gè)工作日內(nèi)提出初審意見，在申請人所在村(社區(qū))公示后，報(bào)縣級人民政府民政部門審批。申請人及有關(guān)單位、組織或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查，如實(shí)提供有關(guān)情況。

審批程序。縣級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)全面審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)上報(bào)的調(diào)查材料和審核意見，并隨機(jī)抽查核實(shí)，于20個(gè)工作日內(nèi)作出審批決定。對符合條件的申請予以批準(zhǔn)，并在申請人所在村(社區(qū))公布；對不符合條件的申請不予批準(zhǔn)，并書面向申請人說明理由。

終止程序。特困人員不再符合救助供養(yǎng)條件的，村(居)民委員會(huì)或者供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)審核并報(bào)縣級人民政府民政部門核準(zhǔn)后，終止救助供養(yǎng)并予以公示。

縣級人民政府民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)在工作中發(fā)現(xiàn)特困人員不再符合救助供養(yǎng)條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理終止救助供養(yǎng)手續(xù)。特困人員中的未成年人，滿16周歲后仍在接受義務(wù)教育或在普通高中、中等職業(yè)學(xué)校就讀的，可繼續(xù)享有救助供養(yǎng)待遇。

(三)救助供養(yǎng)內(nèi)容。

特困人員救助供養(yǎng)主要包括以下內(nèi)容：

提供基本生活條件。包括供給糧油、副食品、生活用燃料、服裝、被褥等日常生活用品和零用錢。可以通過實(shí)物或者現(xiàn)金的方式予以保障。

對生活不能自理的給予照料。包括日常生活、住院期間的必要照料等基本服務(wù)。

提供疾病治療。全額資助參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分。醫(yī)療費(fèi)用按照基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度規(guī)定支付后仍有不足的，由救助供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)予以支持。

辦理喪葬事宜。特困人員死亡后的喪葬事宜，集中供養(yǎng)的由供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理，分散供養(yǎng)的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)委托村(居)民委員會(huì)或者其親屬辦理。喪葬費(fèi)用從救助供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)中支出。

對符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住房困難的分散供養(yǎng)特困人員，通過配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼、農(nóng)村危房改造等方式給予住房救助。對在義務(wù)教育階段就學(xué)的特困人員，給予教育救助；對在高中教育(含中等職業(yè)教育)、普通高等教育階段就學(xué)的特困人員，根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)教育救助。

(四)救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)包括基本生活標(biāo)準(zhǔn)和照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)。

基本生活標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足特困人員基本生活所需。照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特困人員生活自理能力和服務(wù)需求分類制定，體現(xiàn)差異性。

特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府綜合考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)差異等因素確定、公布，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變化情況適時(shí)調(diào)整。民政部、財(cái)政部要加強(qiáng)對特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)制定工作的指導(dǎo)。

(五)救助供養(yǎng)形式。

特困人員救助供養(yǎng)形式分為在家分散供養(yǎng)和在當(dāng)?shù)氐墓B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)。具備生活自理能力的，鼓勵(lì)其在家分散供養(yǎng)；完全或者部分喪失生活自理能力的，優(yōu)先為其提供集中供養(yǎng)服務(wù)。

分散供養(yǎng)。對分散供養(yǎng)的特困人員，經(jīng)本人同意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)可委托其親友或村(居)民委員會(huì)、供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等提供日常看護(hù)、生活照料、住院陪護(hù)等服務(wù)。有條件的地方，可為分散供養(yǎng)的特困人員提供社區(qū)日間照料服務(wù)。

集中供養(yǎng)。對需要集中供養(yǎng)的特困人員，由縣級人民政府民政部門按照便于管理的原則，就近安排到相應(yīng)的供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)；未滿16周歲的，安置到兒童福利機(jī)構(gòu)。

供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理。供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法辦理法人登記，建立健全內(nèi)部管理、安全管理和服務(wù)管理等制度，為特困人員提供日常生活照料、送醫(yī)治療等基本救助供養(yǎng)服務(wù)。有條件的經(jīng)衛(wèi)生計(jì)生行政部門批準(zhǔn)可設(shè)立醫(yī)務(wù)室或者護(hù)理站。供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)服務(wù)對象人數(shù)和照料護(hù)理需求，按照一定比例配備工作人員，加強(qiáng)社會(huì)工作崗位開發(fā)設(shè)置，合理配備使用社會(huì)工作者。

三、保障措施

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

各地要將特困人員救助供養(yǎng)工作列入政府重要議事日程，將供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，強(qiáng)化其托底保障功能，進(jìn)一步完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)擔(dān)負(fù)起資金投入、工作條件保障和監(jiān)督檢查責(zé)任。民政部門要切實(shí)履行主管部門職責(zé)，發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，重點(diǎn)加強(qiáng)特困人員救助供養(yǎng)工作日常管理、能力建設(shè)，推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系完善和信息化建設(shè)，實(shí)行特困人員“一人一檔案”，提升管理服務(wù)水平；加強(qiáng)對特困人員救助供養(yǎng)等社會(huì)救助工作的績效評價(jià)，將結(jié)果送組織部門，作為對地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要參考。衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障等其他社會(huì)救助管理部門要依據(jù)職責(zé)分工，積極配合民政部門做好特困人員救助供養(yǎng)相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息互聯(lián)互通、資源共享，形成齊抓共管、整體推進(jìn)的工作格局。發(fā)展改革部門要將特困人員救助供養(yǎng)納入相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，支持供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政部門要做好相關(guān)資金保障工作。

(二)做好制度銜接。

各地要統(tǒng)籌做好特困人員救助供養(yǎng)制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障、社會(huì)福利等制度的有效銜接。符合相關(guān)條件的特困人員，可同時(shí)享受城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)和高齡津貼等社會(huì)福利待遇。納入特困人員救助供養(yǎng)范圍的，不再適用最低生活保障政策。納入孤兒基本生活保障范圍的，不再適用特困人員救助供養(yǎng)政策。納入特困人員救助供養(yǎng)范圍的殘疾人，不再享受困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。

(三)強(qiáng)化資金保障。

縣級以上地方人民政府要將政府設(shè)立的供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、特困人員救助供養(yǎng)所需資金列入財(cái)政預(yù)算。省級人民政府要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排特困人員救助供養(yǎng)資金。中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助，并重點(diǎn)向特困人員救助供養(yǎng)任務(wù)重、財(cái)政困難、工作成效突出的地區(qū)傾斜。有農(nóng)村集體經(jīng)營等收入的地方，可從中安排資金用于特困人員救助供養(yǎng)工作。各地要完善救助供養(yǎng)資金發(fā)放機(jī)制，確保資金及時(shí)足額發(fā)放到位。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督管理。

各地區(qū)、各有關(guān)部門要將特困人員救助供養(yǎng)制度落實(shí)情況作為督查督辦的重點(diǎn)內(nèi)容，定期組織開展專項(xiàng)檢查。加強(qiáng)對特困人員救助供養(yǎng)資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處擠占、挪用、虛報(bào)、冒領(lǐng)等違紀(jì)違法行為。充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，對公眾和媒體發(fā)現(xiàn)揭露的問題，要及時(shí)查處并公布處理結(jié)果。完善責(zé)任追究制度，加大行政問責(zé)力度，對因責(zé)任不落實(shí)造成嚴(yán)重后果的單位和個(gè)人，要依紀(jì)依法追究責(zé)任。

(五)鼓勵(lì)社會(huì)參與。

鼓勵(lì)群眾團(tuán)體、公益慈善等社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位、志愿者等社會(huì)力量參與特困人員救助供養(yǎng)工作。鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，采取公建民營、民辦公助等方式，支持供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。加大政府購買服務(wù)和項(xiàng)目支持力度，落實(shí)各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和收費(fèi)減免等政策，引導(dǎo)、激勵(lì)公益慈善組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及社會(huì)力量舉辦的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)機(jī)構(gòu)，為特困人員提供專業(yè)化個(gè)性化服務(wù)。

(六)加強(qiáng)政策宣傳。

各地區(qū)、各有關(guān)部門要采用群眾喜聞樂見的形式，大力宣傳特困人員救助供養(yǎng)政策，不斷提高社會(huì)知曉度，積極營造全社會(huì)關(guān)心關(guān)愛特困人員的良好氛圍。

民政部、財(cái)政部要加強(qiáng)對本意見執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，重大情況及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。國務(wù)院將適時(shí)組織專項(xiàng)督查。