一、起草背景

黨的十九大報告明確提出：“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。習(xí)近平總書記在十三屆人大二次會議時提出：“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。”2019年10月24日，中辦、國辦印發(fā)《在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》（廳字〔2019〕48號）。

三條控制線作為國土空間規(guī)劃的核心要素和強制性內(nèi)容，作為統(tǒng)一實施國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要基礎(chǔ)，需要通過編制和實施國土空間規(guī)劃對三條控制線進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化，實現(xiàn)精準(zhǔn)落實落地。省委、省政府對此高度重視，劉奇同志專門作出批示：“要結(jié)合我省實際，認(rèn)真貫徹落實”，煉紅同志、小平同志要求在各級國土空間規(guī)劃中劃定落實三條控制線。為深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示和黨中央、國務(wù)院部署要求，根據(jù)省委省政府要求，省自然資源廳牽頭代擬江西省貫徹落實意見，形成《江西省關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。期間，征求了省發(fā)展改革、省工信廳、省水利廳等25個省直部門，11個設(shè)區(qū)市人民政府，11個設(shè)區(qū)市自然資源局意見，共收到24條意見，其中采納意見18條，不予采納意見6條。《實施意見》經(jīng)省委深改委第10次會議研究通過，已印發(fā)實施。

《實施意見》是指導(dǎo)我省三條控制線劃定落實的頂層設(shè)計和政策依據(jù)，對于促進(jìn)全省生態(tài)文明建設(shè)和保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、主要內(nèi)容

《實施意見》共分四個部分13條：

第一部分：總體要求。貫徹落實國家關(guān)于統(tǒng)籌劃定落實三條控制線工作的總體要求，明確指導(dǎo)思想，確定工作任務(wù)。

第二部分：分級劃定，確保精準(zhǔn)落地。按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線、保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田、集約適度和綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，結(jié)合各級國土空間規(guī)劃編制和管理要求，省級規(guī)劃總體統(tǒng)籌、市縣級規(guī)劃科學(xué)劃定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃嚴(yán)格落實，將三條控制線納入全省國土空間規(guī)劃“一張圖”，自上而下、上下結(jié)合實現(xiàn)三條控制線的科學(xué)有序劃定和精準(zhǔn)落地。

第三部分：協(xié)調(diào)解決沖突，明確管控規(guī)則。從協(xié)調(diào)解決矛盾、嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)紅線管理、嚴(yán)格永久基本農(nóng)田管理、規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理和建立適時維護(hù)機制5個方面，明確了三條控制線出現(xiàn)邊界矛盾時協(xié)調(diào)解決的基本原則，以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控規(guī)則和適時維護(hù)機制。

第四部分：強化保障措施，嚴(yán)格實施監(jiān)管。從加強組織保障、嚴(yán)格實施管理、嚴(yán)格監(jiān)督考核3個方面，明確了省級部門與地方的責(zé)任。建立國土空間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)，實現(xiàn)部門信息共享。通過國土空間規(guī)劃實施統(tǒng)一嚴(yán)格管理，開展三條控制線實施監(jiān)測和監(jiān)督檢查，將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。

三、主要特點

一是分級統(tǒng)籌劃定三條控制線。在省級層面，確定全省三條控制線的總體格局和重點區(qū)域，明確面積和規(guī)模，示意性劃出管控范圍，提出市縣劃定任務(wù)和管控要求，明確邊界矛盾協(xié)調(diào)解決規(guī)則。在市縣層面，落實省級規(guī)劃確定的三條控制線劃定任務(wù)，具體劃定三條控制線的空間范圍并明確坐標(biāo)界線。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃嚴(yán)格落實三條控制線。按照分級劃定三條控制線的思路，既有效落實國家要求，有效保證三條控制線逐級剛性傳導(dǎo)，又力求符合地方實際，確保三條控制線劃得好、落得下、管得住。

二是分類制定差別化的管控規(guī)則。按照優(yōu)先保障國家生態(tài)安全、糧食安全、國土安全的要求，針對三條控制線的不同功能屬性，制定了差別化的管控規(guī)則。明確在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，除自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外的其他區(qū)域，允許進(jìn)行的8類有限人為活動；永久基本農(nóng)田依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途，涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的按要求報國務(wù)院審批；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外制定正負(fù)面清單制度，滿足鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展需求。

三是嚴(yán)守底線保障發(fā)展。《意見》立足江西發(fā)展不足的基本省情，在嚴(yán)守底線的基礎(chǔ)上，提出了一系列創(chuàng)新制度，充分保障地方發(fā)展需求。如，統(tǒng)籌三條控制線與各類線性基礎(chǔ)設(shè)施的布局，留出線性基礎(chǔ)設(shè)施廊道，為重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留空間；明確允許占用永久基本農(nóng)田的項目類型；建立城鎮(zhèn)留白制度，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)科學(xué)預(yù)留空間留白區(qū)，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外明確允許建設(shè)的項目類型；結(jié)合市縣國土空間規(guī)劃編制，優(yōu)化城市周邊永久基本農(nóng)田布局，保障市縣中心城區(qū)必要且合理的發(fā)展空間。