一、起草背景和過程

習(xí)近平總書記指出，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革是個(gè)大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。2015年，全國人大常委會(huì)同意授權(quán)國務(wù)院在全國33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)停止實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)規(guī)定，開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等三項(xiàng)改革試點(diǎn)。我省鷹潭市余江縣（現(xiàn)已改區(qū)）列入全國改革試點(diǎn)，余江以宅基地改革為主，在探索宅基地的有償使用和自愿有償退出機(jī)制等方面取得了良好成效。

市委五屆六次全體（擴(kuò)大）會(huì)議提出，我市要學(xué)習(xí)余江經(jīng)驗(yàn)，深化農(nóng)村宅基地改革。為落實(shí)市委、市政府有關(guān)要求，市自然資源局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在對(duì)鷹潭市余江區(qū)宅基地改革進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《試點(diǎn)方案（初稿）》。5月13日，經(jīng)市政府第48次常務(wù)會(huì)議討論并原則通過。6月28日，經(jīng)市委深改委第二次會(huì)議審定。7月6日，市政府辦公廳印發(fā)《贛州市農(nóng)村宅基地管理制度改革試點(diǎn)方案》（贛市府辦字[2019]42號(hào)）。

二、主要內(nèi)容

總體來說，《試點(diǎn)方案》未突破現(xiàn)有法律法規(guī)的界限，在充分吸收余江農(nóng)村宅基地有償退出、有償使用、村民理事會(huì)制度等改革經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市實(shí)際探索一些改革特色亮點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款，盤活宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)；二是放活宅基地使用權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本下鄉(xiāng)“務(wù)農(nóng)”發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)收入；三是用好用活我市爭取到自然資源部特殊傾斜的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，既優(yōu)化鄉(xiāng)村振興用地布局、改善村容村貌，又增加資金籌集渠道；四是騰退后宅基地的有效利用等。

文稿共6個(gè)部分。第一至第三部分，主要是指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和基本原則。第四部分是主要任務(wù)。第五部分是工作步驟，明確今年下半年，各縣（市、區(qū)）根據(jù)實(shí)際情況，在除城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外移民搬遷村和城市規(guī)劃建成區(qū)的棚改村外自主選擇3-4個(gè)具有代表性、村民事務(wù)理事會(huì)積極性高的村莊進(jìn)行試點(diǎn)，明年在全市全面推開試點(diǎn)。第六部分是組織保障。

重點(diǎn)是第四部分：主要任務(wù)。包括夯實(shí)農(nóng)村宅基地管理基礎(chǔ)、完善宅基地資格權(quán)保障農(nóng)民“戶有所居”、創(chuàng)新宅基地利用方式實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、用活“增減掛”政策助推宅基地改革、用好村莊騰退土地釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力等5個(gè)方面，共14條。

1.強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)。以縣為單位抓緊編制或修編村莊布局規(guī)劃，已編制完成村莊規(guī)劃的，優(yōu)化整合各部門規(guī)劃為多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)可實(shí)施公寓或住宅小區(qū)方式保障，集鎮(zhèn)范圍和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)引導(dǎo)農(nóng)民集中建房。

2.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地審批管理。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地審批管理，規(guī)范農(nóng)民建房行為，壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責(zé)任，嚴(yán)格“一戶一宅”制度。

3.完善村民理事會(huì)制度。充分學(xué)習(xí)余江經(jīng)驗(yàn)，著力激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力，讓村民解決好自己的問題，賦予村民理事會(huì)對(duì)宅基地分配、有償使用費(fèi)收取、宅基地退出、宅基地管理等權(quán)利職責(zé)。

4.完善宅基地資格認(rèn)定方式。重點(diǎn)是研究農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定操作細(xì)則，保障農(nóng)村宅基地資源公開公平合理分配。

5.加快房地一體的確權(quán)登記發(fā)證。以房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、第三次全國國土調(diào)查工作為契機(jī)，加快為農(nóng)民發(fā)放房地一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，完善宅基地檔案。

6.建立健全宅基地使用機(jī)制。突破農(nóng)村宅基地長期無償使用的現(xiàn)狀，宅基地探索實(shí)行擇位競價(jià)，對(duì)歷史原因超過規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)、“一戶多宅”的以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其它方式占用和使用宅基地的，探索有償退出、有償使用制度。

7.探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。鼓勵(lì)退出宅基地，按不同類別，可采取無償、有償和享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策等方式退出宅基地。

8.完善農(nóng)民進(jìn)城落戶政策。不以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。對(duì)有退出意向的農(nóng)戶，可采取“留權(quán)不留地”等方式，在一定時(shí)間內(nèi)保留其農(nóng)民身份的宅基地申請(qǐng)權(quán)利。對(duì)自愿放棄宅基地進(jìn)城落戶的，可給予教育、就業(yè)、信貸等方面優(yōu)惠政策，可以探索按成本價(jià)申購政府投資建設(shè)的保障性住房、返遷安置房。

9.推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款顯化農(nóng)村土地價(jià)值。在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制和貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，繼續(xù)穩(wěn)妥探索農(nóng)房抵押貸款，盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

10.盤活利用閑置宅基地增加農(nóng)民收入。積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地使用權(quán)。在符合“一戶一宅”等農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃、尊重農(nóng)民意愿前提下，允許返鄉(xiāng)人員、下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，租用農(nóng)村閑置房用于養(yǎng)老或開展民宿經(jīng)濟(jì)等經(jīng)營性活動(dòng)，拓寬農(nóng)民增收渠道。

11.喚醒沉睡土地資產(chǎn)壯大集體經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)社會(huì)資本以租賃、入股、合作等方式與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織綜合利用集體建設(shè)用地，用于鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村電商、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，釋放土地價(jià)值潛能。但嚴(yán)禁用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房、私人會(huì)所、別墅大院。

12.優(yōu)化鄉(xiāng)村振興用地布局。用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛政策，優(yōu)化立項(xiàng)條件，建新指標(biāo)優(yōu)先用于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。

13.合理分配增減掛收益資金。充分釋放“宅改”+“增減掛鉤”的價(jià)值潛能，完善增減掛鉤收益分配機(jī)制，進(jìn)一步提高收益返還標(biāo)準(zhǔn)，助力村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

14.合理有效利用騰退后的宅基地。鼓勵(lì)將騰退出的土地建設(shè)成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及高產(chǎn)油茶、精品果園等高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。鼓勵(lì)種植發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高資源利用效率，促進(jìn)農(nóng)民增收。

這里需要特別說明的是。2018年7月，中央將宅基地改革和管理職責(zé)調(diào)整到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。2018年12月31日，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的“三定方案”明確，承擔(dān)農(nóng)村宅基地改革工作；指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁工作和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用。

贛州市自然資源局    

2019年11月7日 

相關(guān)文件：贛州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)贛州市農(nóng)村宅基地管理制度改革試點(diǎn)方案的通知.pdf